五年间,在GDP年均增长超过10%的情况下,主要污染物总量减排均提前超额完成10%的指标,

环境质量有所改善

  “十一五”期间,我国提高环境准入标准,关停小火电机组7000多万千瓦、炼铁产能超过1亿吨、水泥产能超过2.6亿吨。污染减排成为转方式、调结构的抓手。 CFP 供图

  中国环境报记者 刘晓星

  5年前,“十一五”规划提出,单位GDP能耗要降低20%,主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量要减少10%,我国首次把节能减排列为约束性指标。

  荏苒冬春谢,寒暑忽流易。从2006年主要污染物排放量“不降反升”到2007年首次出现“双下降”,从2008年“继续双下降”到“十一五”主要污染物减排目标提前实现,而且超额完成任务,“十一五”期间,在年均GDP增长超过10%的情况下,主要污染物排放总量按计划下降,一场举全国之力的污染减排战役完美收官。

  污染减排,一场声势浩大的攻坚战、创造性的探索与实践,正在打破我国经济在思想上、产业发展上的“路径依赖”。污染减排约束性指标的倒逼、引导、推动作用开始显现,经济结构进一步优化升级,经济发展的质量不断提升,环境基础设施建设迎来大发展时期,特别是燃煤电厂脱硫设施和城市污水处理厂建设步伐显著加快,环境监管进一步加强,环境管理水平全面提高。环境保护严重滞后于经济发展的状况开始改变,环境与经济开始步入科学发展的轨道。

  污染减排作为约束性指标,为进一步强化政府环保责任、落实环保基本国策、加大污染防控力度提供了强大的动力

  2006年3月5日,国务院总理温家宝代表党中央、国务院向全国人民做出承诺:到“十一五”末,我国化学需氧量和二氧化硫排放量要比2005年下降10%。

  在经济社会可持续发展的突出矛盾已经表现为资源与环境的约束这一背景下,污染减排指标从预期性转变为具有法律效力的约束性指标,充分体现了国家加强环境保护的决心,体现了实施治污减排的紧迫性。

  约束性指标的重要意义之一就是进一步明确了政府职责,强化了政府责任。国务院成立了应对气候变化及节能减排工作领导小组,发布了《节能减排综合性工作方案》,批转节能减排统计、监测及考核实施方案和办法等文件。受国务院委托,原国家环保总局与各省级人民政府和6家电力集团公司签订了减排目标责任书。各省(区、市)都成立了由省政府主要领导挂帅的节能减排工作领导小组,将减排指标层层分解落实到地市和重点排污企业。

  刚性的、量化的减排指标,分解落实到各级政府和企业,形成了目标明确、责任清晰、一级抓一级、一级考核一级的节能减排目标责任制。“十一五”减排一个重要的做法就是,把减排任务分解到每一年,落到每一个地方以及每一个重点企业,避免了到最后阶段临时搞突击的局面出现。

  实践证明,强化政府责任、逐层分解任务抓住了治污减排的关键。正如环境保护部污染物排放总量控制司司长赵华林所言:“‘十一五’污染减排最成功的一点就是将减排责任落实到政府和企业身上。”

  2007年11月17日,随着国务院批转的由国家发改委、原国家环保总局、国家统计局3部门制定的节能减排统计、监测、考核实施方案和办法的下发,节能减排目标责任制进入真正落实阶段。环境保护部实施主要污染物总量减排统计监测考核办法,及时建立完善减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度,不断加大责任追究力度。

  政绩考核犹如一根指挥棒,对地方政府的施政行为和利益追求具有明显的导向作用。各级政府纷纷采取多种责任追究手段,极大地推动了污染减排工作的深入开展。地方党政主要领导亲自抓污染减排,立下了“军令状”。

  自2007年开始,环境保护部分别对污水处理设施建设滞后或运行不力的城市、脱硫设施未按要求建成投运的电力集团及电厂实施了“区域限批”,对减排进度较慢的省(区)发出减排预警,约谈当地政府领导,进行督察指导。“区域限批”、行政问责等一系列严格的考核问责迫使各地以更大力度、更实措施推进减排。

  各地纷纷创新招数,种种措施产生巨大动力。河北省出台《减少污染物排放条例》;河南省出台《水污染防治条例》;贵州省出台《主要污染物总量减排攻坚工作行政问责办法》,对城市污水处理设施建设进度严重落后的市(州、县)政府领导进行诫勉谈话;广东省严格实行污染物排放总量前置审核制、节能减排责任追究制和问责制,推行节能减排工作排名制度;广西对未按计划完成城镇污水处理设施建设任务的47位市(县)政府主要领导,向全区发出通报;山东等省对未完成年度减排任务的市(县)主管领导给予行政记过或撤职处分;安徽、福建、江西、广西、黑龙江等省(区)对减排进展较慢的市(县)实行“区域限批”。

  各地污染减排“新政”相继出台,推动了环境保护和污染减排工作从“软约束”向“硬约束”转变,确保了减排任务如期完成。

  污染减排作为一项刚性指标,成为各地加快治污设施建设、改善环境质量的杠杆

  长期以来,一些地方在环境保护上存在着能拖就拖、能等就等、能敷衍就敷衍的问题,造成污染治理和垃圾处理等方面的环境基础设施建设长期滞后,严重阻碍了环境质量的改善。

  在污染减排这场大考中,“十一五”期间,国家和地方纷纷出台强有力的政策保障机制,对治污设施运行维护、台账档案、在线监测、中控系统建设、分散控制系统等进行规范,加快污水处理厂、垃圾处理场及燃煤电厂脱硫设施的建设进度。国家发改委副秘书长赵家荣在接受记者采访时介绍说,“十一五”期间,国家共安排中央资金2151亿元,支持十大重点节能工程、城镇污水处理设施及配套管网建设、重点流域水污染防治、节能环保能力建设等,带动全社会投资达1.6万亿元,建成后可形成节能能力约3.4亿吨标准煤,新增城镇污水日处理能力6100多万吨,燃煤电厂投运脱硫机组超过5亿千瓦。

  “十一五”期间,各地把治污工程建设作为抓污染减排的牛鼻子。环境保护部提出实施减排三大工程,即工程减排、结构减排、管理减排,可谓对症下药。长期以来,我国治污设施建设欠账很多,环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施,促进各地加快治污工程建设。各地以超常规措施冲刺,咬定目标,倒排工期,“雨天当作晴天干,夜晚当作白天干,一天当作两天干”。

  各地加大资金投入,出台支持政策,拓宽融资渠道,探索营建模式,大力推进污水处理设施建设;党政主要领导亲自布置督促,要求限时建成投运,强化环保问责。

  2008年,辽宁省一次性启动99座污水处理厂建设,超过了过去12年总和的1倍。2009年底建成后,城市污水处理率从60%提高到86%,县城污水处理率从8.2%提高到82%,一举还清了历史欠账。

  针对资金不足问题,各地创新建设运行模式。江西省把全省城市污水处理厂建设打捆融资,从几大银行贷款60多亿元,确保所有县都建污水处理厂。位于西部的陕西省建立了“企业建厂、政府建网、企业运营、政府监管”的模式,加快污水处理厂建设。

  数据显示,“十一五”是我国治污设施建设最快的时期。“十一五”期间,我国城镇污水处理厂数量年均增长8%,江苏、浙江、河南、广东、海南、贵州等省实现县县建成污水处理厂,江苏、浙江等地相继出台镇级污水处理设施建设规划。截至2010年9月底,全国建成2630座城镇污水处理厂,日污水处理能力达到1.22亿立方米,“十一五”期间化学需氧量削减450万吨。来自住房和城乡建设部的消息显示,截至2010年年底,全国半数以上省(区、市)基本上实现“县县建成污水处理厂”。

  国家打出节能减排政策“组合拳”,出台促进污染减排的产业、财税、价格等一系列政策,运用市场机制和经济手段来引导和推动节能减排。“十一五”期间,我国在构建完善的环境政策法规标准制度体系方面迈出了新的步伐,形成了激励与约束并举、引导与推动同步的工作局面。例如,实施了成品油价格和税费改革;实行烟气脱硫机组上网电价政策;对限制类、淘汰类的高耗能产品实施差别电价政策;对节能节水环保设备给予税收优惠,调整了不同排量乘用车消费税税率;中央财政采取“以奖代补”、“以奖促治”、转移支付等方式支持节能减排重点项目;在5省市开展排污权有偿使用和交易试点。

  作为节能减排的市场化管理方式,排污权交易正在北京、上海、江苏、浙江、湖北等多个地区推广,印染、化纤、织造等重污染企业正在逐步告别“免费排污”的时代。

  污染减排使环境保护的要求渗透到产业政策、货币政策、价格政策、财税政策和贸易政策之中,使环境保护从生产领域拓展到消费、分配、流通等各个环节,加快形成覆盖再生产全过程的环境管理体系。

  污染减排为转方式、调结构和解决资源环境约束日趋强化问题提供了有效的抓手

  根据测算,在2010年单位GDP能源消耗比2005年降低20%、新建项目环保措施都落实、GDP年均增长10%的情况下,要实现减排目标,要从原有污染源中减排二氧化硫670万吨,相当于2005年排放量的26.3%;减排化学需氧量570万吨,相当于2005年排放量的40.3%。

  在片面追求增长速度的体制机制和“以GDP论英雄”的干部考核评价体系没有根本改变,价格形成机制不能真正反映资源稀缺程度和环境代价的情况下,淘汰落后产能、调结构上水平成为“难啃的骨头”。

  从2006年起,国家发改委等部门每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划,连续发布4批产业结构调整指导目录,要求各地限时完成。同时,中央财政设立奖励资金,通过专项转移支付,对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。

  国家通过强化产业政策和项目管理,提高节能环保准入门槛,严把土地、环保、信贷等关口,调整出口退税和配额,清理和纠正各地在电价、地价、税费等方面的优惠政策,遏制高耗能、高排放行业过快增长,大力淘汰落后产能。数据显示,“十一五”关停小火电机组7000多万千瓦、炼铁产能超过1亿吨、水泥产能超过2.6亿吨,节能约1.3亿吨标准煤。

  以严格环境准入引导发展、以环保服务助推发展,从决策源头调控生产力布局、优化资源配置。实践证明,“十一五”污染减排为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。数据显示,“十一五”前四年,我国以能源消费年均6.8%的增速支撑了国民经济年均11.4%的增速,能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.6。

  “十一五”污染减排扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和污染物排放大幅上升的势头。“十五”后3年,全国单位GDP能耗上升了9.8%,二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升了32.3%和3.5%;“十一五”前4年,全国单位GDP能耗累计下降了15.61%,主要污染物排放总量减少了10%以上。

  把污染减排与产业整合、企业发展有机结合起来,有效促进了经济结构的调整和优化,“十一五”污染减排促进了结构优化升级。数据显示,2009年与2005年相比,电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量的比重由47%上升到69%,钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由21%上升到34%,电解铝行业大型预焙槽产量比重由80%上升到90%,建材行业新型干法水泥熟料产量比重由56.4%上升到72.2%。

  “十一五”节能减排推动了节能技术进步。重点行业主要产品单位能耗均有较大幅度下降,能效整体水平得到提高。2009年与2005年相比,火电供电煤耗由370克/千瓦时降到340克/千瓦时,下降了8.11%;吨钢综合能耗由694千克标准煤降到615千克标准煤,下降了11.4%;水泥综合能耗下降了16.77%;乙烯综合能耗下降了9.04%;合成氨综合能耗下降了7.96%;电解铝综合能耗下降了10.06%。

  把转方式、调结构、保增长有机结合起来,以环境保护优化经济发展,促进经济结构调整和发展方式转变。在推进污染减排工作中,注重发挥环保的调控、促进、优化作用,用好污染减排倒逼机制,着力解决关系民生的环境问题。根据环保重点城市空气质量监测,2009年好于二级标准达292天以上的城市比例由2005年的69.49%上升到95.69%;地表水国控断面劣Ⅴ类水质比例由2005年的26.1%下降到20.6%;七大水系国控断面好于Ⅲ类的比例由2005年的41%上升到57.1%。作为我国“三河三湖”治理重点之一,淮河流域在“十一五”期间,45个重点断面和南水北调江苏段14个控制断面的水质达标率分别达到84.8%和85.7%,同比有所上升。

  污染减排成为提高我国环境管理水平、增强环境监管能力的催化剂

  “十一五”期间,我国逐渐形成了由三大原则、四条标准、九项措施构成的比较完善的污染减排运行机制和管理机制。

  国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排工作领导小组,印发了工作方案,召开了电视电话会议,对节能减排工作进行了全面部署。环境保护部成立了由周生贤部长任组长的污染物减排工作领导小组,成立了污染物总量控制司,负责具体工作。各省(自治区、直辖市)相继成立了由省政府主要领导负责的节能减排工作领导小组和办公室,配备专职人员从事减排管理。各市(县)也成立了以政府主要领导为组长的节能减排领导小组。

  2006年8月16日,《污染减排核查办法》正式颁布实施。2006年11月17日,国务院批转《节能减排统计、监测及考核实施方案和办法》。建立了减排计划的审核、备案,减排工程的现场核查、季度调度,减排数据的核算、发布,减排情况的预警、通报制度。建立了主要减排工程设施公告制度,发布了《关于公布全国城镇污水处理设施和燃煤电厂脱硫设施的公告》。2007年11月17日,国务院批转《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》等3个方案和《主要污染物总量减排统计办法》等3个办法,以技术路线、保障措施和管理制度构建的“纵横两条线”污染减排管理路线图也正式出炉。

  污染减排路线图以坚持三大原则为中心,纵向上包括落实四条检验标准,实施九项制度和构建完善的减排运行机制和管理体制,横向上包括推进三大措施、建立三大体系和把握三大环节。

  三大原则是指淡化基数、算清增量、核实减量。通过这一办法,有利于切实做好节能减排统计、监测和考核各项工作,有利于对节能减排各项数据进行质量控制和科学统计,数据来源的问题也得到解决。

  三项技术措施是指工程减排、结构减排、管理减排。工程减排中,治污工程建设是重点工作。环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施,促进各地加快治污工程建设。

  三大体系包括“科学的污染减排指标体系”、“准确的减排监测体系”和“严格的减排考核体系”。“科学的污染减排指标体系”其显著标志是“方法科学、交叉印证、数据准确、可比性强”,能够做到及时、准确、全面反映主要污染物的排放状况和变化趋势;“准确的减排监测体系”其显著标志是“装备先进、标准规范、手段多样、运转高效”,能够及时跟踪各地区和重点企业主要污染物排放变化情况;“严格的减排考核体系”其显著标志是“权责明确、监督有力、程序适当、奖罚分明”,能够做到让那些不重视污染减排工作的责任人付出应有的代价。

  九项制度指污染物减排考核、统计、监测、核查、调度、直报、备案、信息公开、预警9项制度,完整、系统的制度解决了污染减排的动力问题,保证了减排持续推进。为了确保减排数据真实可信,环境保护部每年两次组织力量对各地的减排情况进行核查,并到现场检查,同时规定只有经过环境保护部核准后,地方减排结果才能公开发布。

  实现节能减排目标,抓好源头控制是关键。各级政府和环保部门从源头上严格控制“两高”行业的项目和投资。“十一五”期间,国家发改委、环境保护部等相关部门先后提高了电力、钢铁、石化等13个高污染、高排放行业建设项目的环境准入条件。坚持“以新代老”、“上大压小”,否决了总投资近1.5万亿元的一批违法违规项目。严格企业上市环保核查,对减排目标任务完成不力的城市和企业集团采取“区域限批”。

  2006年以来,多次组织全国污染减排工作培训会议及核查办法、核算细则技术培训会议,培训全国环保系统负责减排的各级领导和管理、技术人员2000余人(次)。各级政府加强污染减排管理与执法能力建设,立足污染减排工作需要,充实污染减排管理和执法力量,加强培训,提高素质。技术装备和信息化工作水平得到了进一步提升。

  “十一五”期间,全国人大常委会密集出台和修订了《可再生资源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等一批法律。与此同时,国务院也出台了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》等行政法规以及《关于加强节能工作的决定》、《节能减排综合性方案》等规范性文件。发布了27项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、41项主要终端用能产品强制性能效标准和24项污染物排放标准。组织开展节能法执法检查、节能减排专项督察和环保专项行动。我国近年来在节能环保领域国家立法的突破性进展标志着节能减排工作已纳入法制化的轨道,通过立法的方式将节能减排的目标和要求法定化、制度化、刚性化,为如期实现“十一五”节能减排目标提供有力的法律保障。


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